W procesie przeciwdziałania
i zwalczania zjawisk korupcyjnych istotną rolę odgrywają także pozaprawne i
pozainstytucjonalne możliwości działania w tym zakresie. Mogą one mieć
zastosowanie zarówno w spółkach prawa handlowego, instytucjach i urzędach
państwowych oraz samorządowych, jak również w innych organizacjach.
Do pozaprawnych form
przeciwdziałania i zwalczania zjawisk korupcyjnych zalicza się w szczególności:
1) analizę
ryzyka zagrożeń antykorupcyjnych i jego monitoring,
2) kodeksy
etyczne i zasady etyki w biznesie, (dobre praktyki),
3) polityki
antykorupcyjne,
4) programy
(strategie) antykorupcyjne,
5) stosowanie
norm ISO,
6) zaangażowanie
osób zarządzających organizacją w tworzenie kultury antykorupcyjnej,
7) audyt
wewnętrzny i kontrolę wewnętrznę,
8) audyt
śledczy,
9) compliance
(zgodność z wymogami prawa i regulacjami wewnętrznymi),
10) tworzenie
kanałów anonimowego informowania o nieprawidłowościach,
11) zwiększanie
świadomości pracowników m.in. poprzez szkolenia, warsztaty, konferencje o
tematyce antykorupcyjnej,
12) tworzenie
zasad współpracy z podmiotami zewnętrznymi.
Punktem wyjścia do walki
z korupcją w jednostce powinna być ocena poziomu ryzyka wystąpienia nadużyć
korupcyjnych oraz identyfikacja obszarów najbardziej zagrożonych na zjawiska
korupcyjne. Obszary zagrożeń, które zostały zidentyfikowane podczas wstępnej analizy
powinny być stale monitorowane przez jednostkę. Ponadto niezbędne jest
dokonywanie regularnej oceny ryzyka nadużyć w poszczególnych obszarach. Podkreślić
należy, że skuteczność mechanizmów antykorupcyjnych wzrasta, gdy stanowią one
element środowiska kontroli wewnętrznej w danej jednostce. Stąd też kontrola
wewnętrzna wycelowana na zjawiska antykorupcyjne zwiększa szanse na wykrycie
nieprawidłowości w omawianym zakresie.
W procesie
przeciwdziałania i zwalczania zjawisk korupcyjnych ważną pozycję zajmują
kodeksy etyczne, czy też zasady etyki. Są to zbiory utrwalonych na piśmie norm
postępowania, które odnoszą się do określonych zachowań pracowników danej
jednostki. Regulują one co do zasady działania danej jednostki oraz zawierają
szereg reguł, którymi powinni kierować się adresaci podczas wykonywania zadań,
czy też szeroko rozumianej pracy. Jednostki organizacyjne coraz częściej dążą właśnie
do ujęcia tych aspektów (elementów kultury organizacyjnej danej jednostki) właśnie
w postaci kodeksów, czy też zasad etyki. Dobrze opracowany kodeks może
przyczynić się do wygenerowania większych zysków, czy też może bezpośrednio
wpłynąć na zmniejszenie zjawisk korupcyjnych oraz innych złych praktyk w
jednostce. Ponadto kodeks etyki może doprowadzić do zwiększania zaufania kontrahentów
do danej jednostki oraz do wiarygodności i lojalności pracowników. Przykładowo
należy wskazać, że wzorcowe kodeksy etyki zostały opracowane przez Krajową Izbę
Gospodarczą, Polską Izbę Gospodarczej Czystości i Związku Pracodawców Branżowych,
czy też Instytut Badań nad Demokracją.
Na uwagę zasługuje
również kwestia dotycząca tworzenia i wdrażania w jednostkach polityk
antykorupcyjnych. Celem takich polityk powinno być wyeliminowanie zjawisk
korupcyjnych mogących zaszkodzić funkcjonowaniu danej jednostki. Realizacja
polityki powinna dotyczyć wszystkich uczestników procesu; każdy pracownik i
kontrahent powinni zostać poinformowani o stosowaniu takiej polityki. Polityka
powinna zawierć zasadę, że takiej samej odpowiedzialności podlega dający i
biorący korzyść majątkową lub osobistą. Ponadto jednostka powinna wprowadzić
regulacje dotyczące wręczania i przyjmowana prezentów oraz udziału pracowników
w sponsorowanych przez kontrahentów wydarzeniach. Konsekwencją stosowania tych
regulacji powinno być zawiadomienie kierownictwa o stwierdzonych zjawiskach
korupcyjnych oraz właściwych organów ścigania.
Z punktu widzenia
przeciwdziałania i zwalczania korupcji istotną rolę odgrywają także wdrażane w
jednostkach kompleksowe programy antykorupcyjne. W celu zmniejszenia lub
ograniczenia tych zjawisk często jednostki wdrażają wewnętrzne programy
antykorupcyjne. Przyjęcie przez jednostkę takiego programu wskazuje, że potrafi
ona oszacować istniejące ryzyko w celu uniknięcia lub wyeliminowania w
przyszłości zjawisk korupcyjnych. Poprzez realizację programu antykorupcyjnego
jednostka i jej pracownicy przykładają większą wagę do kształtowania
odpowiedniej świadomości i wzorców zachowań. Ponadto jednostka, która wdrożyła
taki program pokazuje na zewnątrz m.in. kontrahentom, że działa w danym
obszarze w sposób uczciwy. Przyjmuje się, że myślą przewodnią takiego programu
antykorupcyjnego powinno być rozwinięcie wymogów przedstawionych w normach
PN-EN ISO dotyczących zarządzania jakością o wymagania dotyczące procesu
antykorupcyjnego.
Mając na uwadze powyższe
należy wskazać, że programy antykorupcyjne powinny obejmować swoim zakresem
całość zamierzeń i kierunków działania jednostki w celu wyeliminowania zjawisk
korupcyjnych. Program antykorupcyjny powinien zostać przyjęty przez
kierownictwo jednostki, co powinno zobowiązać do przestrzegania zasad w nim
zawartych. Przykład takiego programu zostanie zaprezentowany w dalszej części
niniejszej pracy.
Pomimo przyjęcia przez
kierownictwo jednostki programu antykorupcyjnego istotne jest również
zaangażowanie kadry kierowniczej danej organizacji w tworzenie kultury
antykorupcyjnej. Osoby zajmujące wysokie stanowiska w organizacji powinny
aktywnie uczestniczyć zarówno we wdrażaniu programów antykorupcyjnych, kodeksów
etyki, czy też polityk, jak w stymulowanie prawidłowych postaw wśród
pracowników. Co więcej bardzo ważne jest, aby w jednostce istniało przekonanie,
że zachowanie nielegalne i nieetyczne, w tym korupcyjne nie są akceptowalne.
Działania kadry kierowniczej powinny dodatkowo wzmacniać ten aspekt. Stąd też
niezbędny jest brak przyzwolenia dla takich zachowań. Takie podejście może
doprowadzić do zbudowania dobrego wizerunku danej organizacji, co w
konsekwencji może przełożyć się na korzyści ekonomiczne.
W procesie
przeciwdziałania i zwalczania korupcji doniosłą rolę odgrywają zarówno audyt wewnętrzny,
kontrola wewnętrzna, jaki i audyt
śledczy. Z tymi trzema rodzajami kontroli ściśle związane jest również
compliance, czyli zgodność postępowania z normami i przepisami prawa. Równoległe
funkcjonowanie wszystkich wyżej wymienionych elementów umożliwia sprawowanie
stałego i skutecznego nadzoru w zakresie przeciwdziałania korupcji w
danej jednostce.
Pierwszy z wyżej
wymienionych elementów - audyt wewnętrzny - jest formą niezależnej ocena funkcjonowania
danej organizacji, systemu, procesu lub projektu. Przedmiot audytu jest badany
pod względem zgodności z określonymi standardami, wzorcami, listami
kontrolnymi, przepisami prawa, normami lub przepisami wewnętrznymi jednostki. Audyt
wewnętrzny - zgodnie z definicją prezentowaną przez The Institute of Internal
Auditors (IIA) - jest niezależną
działalnością doradczą i weryfikującą, która ma na celu usprawnienie operacyjne
jednostki i wniesienie do niej wartości dodanej. Audyt wewnętrzny stanowi pomoc
dla jednostki w osiąganiu jej celów poprzez systematyczne i metodyczne
podejście do oceny i doskonalenia skuteczności procesów zarządzania ryzykiem,
kontroli i zarządzania jednostką. Do głównych celów audytu wewnętrznego zalicza
się:
1) pomoc
jednostce w osiąganiu postawionych celów,
2) ocenę
i doskonalenie skuteczności procesów zarządzania ryzykiem,
3) niezależną
działalność doradczą i weryfikująca, której celem jest usprawnienie operacyjne jednostki
oraz wniesienie do niej wartości dodanej,
4) niezależność
i obiektywizm oraz
5) systematyczne
i metodyczne podejście.
Należy podkreślić, że audyt
wewnętrzny to działalność niezależna i obiektywna, której celem jest
przysporzenie wartości i usprawnienie działalności operacyjnej jednostki. Audyt
wewnętrzny polega na systematycznej ocenie procesów takich jak: zarządzanie ryzykiem,
kontrola, ład organizacyjny i przyczynia się do poprawy ich działania. Audyt
przede wszystkim pomaga jednostce osiągnąć cele dostarczając zapewnienia o
skuteczności tych procesów, jak również poprzez doradztwo.
Audyt wewnętrzny jest to
proces zaplanowany, o którym strony w nim uczestniczące są uprzednio poinformowane;
przebiega on według ustandaryzowanej procedury.
W odniesieniu do kwestii przeciwdziałania
i zwalczania zjawisk korupcyjnych audyt wewnętrzny stanowi przede wszystkim wsparcie
dla kierownictwa jednostki w zapewnieniu skutecznego systemu przeciwdziałania tym
zjawiskom m.in. poprzez ocenę systemowych rozwiązań przyjętych przez daną jednostkę
w omawianym zakresie, uwzględnienie kwestii korupcji w realizowanych zadaniach
oraz poprzez czynności doradcze. W tym celu powinny w jednostce zostać
zapewnione warunki w zakresie niezależności, obiektywizmu i bezstronności
audytu wewnętrznego.
Podkreślić należy, że do
zadań audytu wewnętrznego nie należy wykrywanie działań o charakterze korupcyjnym,
jego rolą jest zaś wspieranie przede wszystkim kierownictwa jednostki w
przeciwdziałaniu zjawiskom korupcyjnym. Audyt wewnętrzny w omawianym zakresie
może m.in.: dokonywać oceny zabezpieczenia organizacji przed korupcją w ramach
oceny funkcjonowania kontroli zarządczej oraz poprzez wydawanie zaleceń
dotyczących korupcji, prowadzić doradztwo antykorupcyjne mające na celu
podnoszenie wiedzy i kształtowanie postaw etycznych w jednostce (audyt może
pełnić funkcję doradczą w usprawnieniu tego aspektu w funkcjonowaniu
jednostki). Nie można jednak wykluczyć, że w trakcie czynności audytorskich
zostaną zidentyfikowanego określone przypadki korupcyjne. W takim przypadku
rolą audytora wewnętrznego jest poinformowanie władz jednostki i stosowanych
organów o stwierdzonych zjawiskach, a w przyszłości podjęcie działań mających
na celu wykluczenie lub ograniczenie źródła ich powstawania.
Odrębnym elementem od
audytu wewnętrznego, które może funkcjonować obok audytu wewnętrznego jest
kontrola wewnętrzna, której celem jest obserwowanie, ustalanie lub
wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z
zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym oraz informowanie
właściwych jednostek o dokonanych spostrzeżeniach, jednakże bez decydowania o
zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Polega ona na ustaleniu
stanu faktycznego, ustaleniu jak powinno być oraz zestawieniu tego, co istnieje
z tym, co być powinno, według odpowiednich wzorców i norm postępowania oraz
opisaniu różnic, ustaleniu przyczyn wystąpienia różnic i sporządzeniu zaleceń w
celu usunięcia niepożądanych zjawisk. W odniesieniu do omawianej tematyki
kontrola wewnętrzna powinna być przede wszystkim nakierowana na wykrywanie
zjawisk korupcyjnych oraz skuteczne odstraszanie potencjalnych sprawców
nadużyć.
Kolejny element – audyt
śledczy – inicjowany jest w przypadku wystąpienia już podejrzenia popełnienia
czynu korupcyjnego. Pod pojęciem audytu śledczego rozumie się ogół działań,
których celem jest potwierdzenie lub wykluczenie wystąpienia popełnienia czynu
karalnego, w tym zjawisk korupcyjnych. Profesjonalnie przeprowadzony audyt śledczy
służy wyeliminowaniu wszystkich patologicznych zjawisk zachodzących w danej
jednostce. Mowa jest tutaj przede wszystkim o oszustwach np. praniu brudnych
pieniędzy, korupcji oraz wszelkich niezgodnościach w działalności firmy, które
mogą negatywnie wpłynąć na jej wizerunek lub rentowność.
W odróżnieniu od innych
form kontroli (audytu wewnętrznego i kontroli wewnętrznej), w audycie śledczym
stosuje się metody i techniki, ściśle skoncentrowane na wykrywanie ewentualnych
nieprawidłowości w jednostce. W przypadku podejrzenia występowania nadużyć audyt
śledczy korzysta z określonych metod i technologii, aby zdobyć dane potrzebne
do przeprowadzenia rzetelnego dochodzenia. Audyt śledczy skupia się na
stworzeniu planu i zarządzaniu procesem zabezpieczenia dowodów, zgodnie z
zasadami zabezpieczania materiału dowodowego, odszukaniu i gromadzeniu danych
niezależnie od tego, gdzie się znajdują, odtwarzaniu historycznego stanu danych
w poszukiwaniu dowodów popełnienia nadużyć oraz przeanalizowaniu materiału
dowodowego w celu zlokalizowania, identyfikacji i wydobycia informacji
posiadającej wartość dla dochodzenia lub sporu, a także na określeniu
charakteru, rozmiaru, skutków oraz ustaleniu osób lub podmiotów zaangażowanych
w dane nadużycie.
Podstawową cechą audytu
śledczego jest całkowita poufność polegająca na tym, że dostęp do informacji o
prowadzonych działaniach ma wyłącznie określony krąg osób. Co do zasady
przeprowadzany on jest bez wiedzy osób podlegających weryfikacji.
W swoich założeniach
audyt śledczy jest często porównywany z prowadzeniem postępowania
przygotowawczego przez organy państwa uprawnione do ścigania przestępstw, gdyż
te dwie instytucje mają podobne cele, tj. mają potwierdzić lub wykluczyć
popełnienie nadużycia (np. czynu korupcyjnego), zdiagnozować charakter i
rozmiar nadużycia, ustalić osoby lub podmioty mające związek z nadużyciem oraz
zabezpieczyć i w odpowiedni sposób udokumentować zgromadzone dowody w sprawie
danego nadużycia. Istotną różnicą jednak pomiędzy tymi dwoma instytucjami jest
fakt, że w przypadku prowadzonych postępowań przez organy państwa są one
uprawnione z mocy prawa do prowadzenia szeregu czynności operacyjno –
rozpoznawczych, zaś audyt śledczy przeprowadzany przez komórkę wewnętrzna
jednostki lub podmiot zewnętrzny świadczący tego typu usługi nie posiada takich
uprawnień, skupia się na dostępnych, zgodnych z prawem metodach pozyskiwania
informacji. Ponadto audytor śledczy po skutecznym zakończeniu czynności
audytorskim (np. wykrycie i potwierdzenie czynu korupcyjnego) powinien
zawiadomić zarówno kierownictwo jednostki, jak i organy uprawnione do ściągania
o stwierdzonym nadużyciu. Takiego obowiązku nie mają uprawnione organy
ścigania, gdyż same są odpowiedzialne za przeprowadzenie postępowania
przygotowawczego i postawienia zarzutów.
Mając na uwadze powyższe
należy podkreślić bardzo ważną rolę audytu śledczego w procesie wykrywanie
nieprawidłowości, w tym zjawisk korupcyjnych w jednostkach. Bez występowania
audytu śledczego proces wykrywczy czynów karalnych lub nieetycznych mógłby być
utrudniony.
Ponadto należy odnieść
się do kwestii związanej z compliance. Pod tym pojęciem najczęściej rozumiane
są wewnętrzne programy wdrażane przez jednostki zarówno z sektora
prywatnego, jak i przez jednostki z sektora publicznego, mające na celu
zapewnienie zgodności ich funkcjonowania z obowiązującym prawem,
w tym m.in. prawem karnym (criminal compliance). Powszechnie
przyjmuje się, że ograniczeniu zjawisk korupcyjnych mogą bardziej efektywnie
sprzyjać działania o charakterze prewencyjnym niż kontrolnym. Polegają one
na tworzeniu określonych procedur decyzyjnych w sektorze publicznym
i prywatnym, kształtowaniu zasad nawiązywania i prowadzenia wzajemnych
relacji, unikaniu uznaniowości przy podejmowaniu decyzji. Jednym z istotnych
elementów prewencji antykorupcyjnej są programy compliance pozwalające unikać
oskarżeń o korupcję dzięki wykazaniu, że wewnętrzne procedury
antykorupcyjne były i są przestrzegane w danych relacjach.
Mając na uwadze powyższe
należy wskazać, że łączne wsytępowanie audytu wewnętrznego, kontroli
wewnętrznej, audytu śledczego oraz compliance w danej organizacji umożliwia
sprawowanie stałego i skutecznego nadzoru w zakresie przeciwdziałania
i wykrywanie zjawisk korupcyjnych.
Kilka słów należy również
poświęcić tematyce dotyczącej kanałów anonimowego informowania o nieprawidłowościach.
Coraz częściej przyjmuje się, że w organizacji powinny funkcjonować warunki
pozwalające na anonimowe ujawnienie nadużyć i nieetycznych zachowań w
jednostkach. Określane są one mianem whistleblower systems. Mogą one mieć
postać np. specjalnie wyznaczonych infolinii, skrzynki na list anonimowy, skrzynki
email, czy też mogą przybierać formę formularza on-line, gdzie należy zgłaszać
nadużycia. Warunkiem skuteczności tej formy pozyskiwania informacji o nadużycia
i nieetycznych zachowaniach jest stanowcza reakcja jednostki na zgłoszone nieprawidłowości.
Ponadto w przypadku ujawnienia sygnalisty powinien on zostać objęty wsparciem i
ochroną jednostki.
Istotny wpływ na
skuteczność działań antykorupcyjnych w danej jednostce mogą mieć również
działania prowadzące do zwiększania świadomości pracowników na tematy związane
ze zjawiskiem korupcji. Cel ten może być osiągnięty m.in. poprzez
przeprowadzanie okresowych szkoleń, warsztatów, czy też szkoleń o tematyce
antykorupcyjnej.
W celu wyeliminowania lub
ograniczenia zjawisk korupcyjnych jednostki coraz częściej prowadzą do
określenia szczegółowych pisemnych zasad współpracy z podmiotami zewnętrznymi
np. poprzez wdrażanie procedur zapewniających przejrzystość we wzajemnych
relacjach. Tworzenie takich rozwiązań prowadzi do kształtowania w jednostce
kultury antykorupcyjnej oraz budowania pozytywnego wizerunku jednostki na
zewnątrz.